« Avocat et grenat-Améthyste » (jpra)
ILES EPARSES EN QUESTION
La question est si épineuse qu’elle mine durablement et profondément les rapports franco-malgaches…depuis le transfert en 1960 des compétences de la souveraineté internationale de Madagascar aux nouvelles autorités nationales de la Grande Île.
Sous ce titre « Iles Eparses en question », par un article paru dans « Madagascar Magazine » (n° 14 du juin 1999) nous avions eu dès cette époque à analyser les différentes données de ce qui se présente objectivement comme un différend territorial franco-malgache en Océan Indien occidental.
Ce différend n’a toujours pas trouvé sa solution. Celle-ci était pourtant prévue, si l’on en croît les engagements réciproques en France et à Madagascar, pour juin 2020 à l’occasion de la Fête nationale malgache…
Voici comment se présente ce profond différend, tel que nous l’exposions objectivement en 1999. Les éléments de notre réflexion d’alors sont toujours d’une brûlante actualité.
Voici donc les données permanentes de l’épineuse question des Iles Eparses dans toutes leurs dimensions juridiques. *
DONNEES GENERALES A CONSIDERER
Les Iles Eparses sont un ensemble disparate de cinq petits îlots disséminés près des côtes malgaches, les quatre premiers, les Glorieuses, Juan-de-Nova, Bassas-da-India et Europa, tout au long du canal du Mozambique, et le dernier, Tromelin, au large des côtes nord-est de Madagascar.
Voilà des noms de rêve pour une destinée pourtant incertaine et indécise du fait des hommes, du fait des conflits d’intérêts entre trois Etats, puisque la souveraineté de ces îles est revendiquée à la fois par Madagascar, la France et l’Ile Maurice, la revendication de cette dernière se limitant toute fois à l’île Tromelin.
La dispute territoriale, qui n’a heureusement jamais pris des proportions comparables à un conflit ouvert que connaissent actuellement les îles Spratley dans la mer de Chine du Sud, a tout de même connu son moment fort en 1973, et n’a à ce jour pas trouvé de solution.
En mettant à part le cas de l’Ile Maurice dont les visées ne concernent que l’Ile de Tromelin, la dispute territoriale met donc essentiellement en face la France et Madagascar. A ce jour, c’est la France qui, en ayant fait administrer les Iles Eparses par le ministre chargé des départements d’Outre-Mer, semble la plus soucieuse d’ « occuper » le terrain. Mais en 1973, Madagascar a officiellement contesté la souveraineté française considérant que ces îles ont toujours été et demeurent malgaches…
Ce qui est en jeu, ce sont une question de principe (car on ne transige pas sur une question de souveraineté), un intérêt économique et écologique (puisque cet archipel possède un plateau continental vaste et riche en ressources naturelles, ainsi qu’une réserve de tortues marines sauvages uniques au monde), et un intérêt stratégique (puisque les Iles Eparses constituent, en différents points du canal du Mozambique et de l’Océan Indien occidental, autant de points de contrôle sur une zone appelée à connaître un développement de la circulation maritime).
Déjà, en violation de la Convention de Washington du 3 mars 1973 sur la protection des espèces rares, des exploitants européens sans scrupules s’abattent sur la colonie de tortues sauvages des Iles Eparses pour faire un commerce lucratif de leurs écailles, de leur peau, de leur viande et de leur carapace, notamment transformées pour la maroquinerie de luxe. De leur côté, les « Tours Operators », les randonneurs ou autres industriels du tourisme ne tarderont pas à exploiter cet autre paradis naturel dont décidément Madagascar est abondamment pourvue.
Seulement, au regard du droit international la situation juridique de ce que d’aucuns désignent sous le doux nom d’ « Archipel des Eparses », qui s’entoure d’une imprécision et d’une curiosité qui ajoutent à l’attrait scientifique et écologique, – et sans doute, bientôt, touristique -, des îlots le composant, est pour le moins incertaine. Dans cette histoire, il faut bien admettre que la position française, par son manque de transparence, par son ambiguïté et le défaut de base juridique solide, paraît difficile à comprendre.
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DONNEES JURIDIQUES ET DE DROIT INTERNATIONAL
Madagascar peut légitimement se prévaloir de la notion de la continuité ou d’unité géographique car ces îles gravitent comme en orbite autour de son territoire continental et, partant, peut également se prévaloir de la notion de continuité historique. Faut-il ajouter également la continuité et la cohérence ethniques, ce même si ces îlots n’ont jamais été habités de façon stable, encore qu’à travers les vicissitudes de l’Histoire malgache, en particulier à travers des expéditions maritimes des siècles passés et surtout du début du XIXème siècle, ils ont reçu et continuent de recevoir, de façon certes décousue, la visite et l’établissement momentanés de populations malgaches limitrophes.
Précision doit cependant être faite qu’au milieu du XVIIIème siècle, de par les vicissitudes de l’esclavage, près d’une centaine de Malgaches ont échoué sur l’Ile de Tromelin (qui ne portait pas ce nom à l’époque…) et y avaient survécus tant bien que mal, y ayant même établi des sépultures avec les restes d’au moins quelque quatre-vingt individus, hommes, femmes et enfants, attestant ainsi un établissement permanent.
Or, en héritage de cette Histoire, de fait les Iles Eparses ont toujours été incluses dans l’ensemble territorial malgache et, tout logiquement elles ont donc été administrées par le gouvernement général de Madagascar pendant la période coloniale. D’autre part, et par la voie normale de la succession juridique, ces mêmes îles étaient partie intégrante du territoire malgache résultant de l’accession de Madagascar, le 14 octobre 1958, au statut d’Etat Indépendant mais dont les compétences internationales étaient fondues dans l’ensemble de la Communauté Française.
On notera d’ailleurs que le gouvernement malgache de l’époque, poursuivant une activité essentielle au développement économique du pays, avait répertorié sur la « Carte minière de Madagascar » l’île Juan-de-Nova et faisait exploiter les importantes réserves de phosphate de cette île par une société privée dont les produits sont distribués sur le marché intérieur malgache, à la Réunion, à l’Ile Maurice et à l’Afrique du Sud.
A une situation juridique sans équivoque née de la succession d’Etat s’ajoute donc au regard du droit international, et au profit de Madagascar, une effectivité de sa présence sur les Iles Eparses conçues comme constituant un ensemble géographique, ce qui fait dire à tous que les Eparses, malgré leur dispersion – d’où leur nom d’ « éparses » – forment un Archipel.
Ce qui fait que, quand le 24 juin 1960 Madagascar allait accéder à la pleine souveraineté internationale, des accords ont été préalablement conclus le 2 avril 1960 avec la France aux termes desquels notamment, et conformément au droit international, Madagascar devait en l’occurrence non pas recouvrer sa souveraineté internationale mais être confirmée dans cette souveraineté, ce sur l’intégralité géographico-historique de son territoire et sans aucune exception ni réserve de la part de la France.
C’est ainsi que dans le silence d’une formelle exception territoriale – qui cependant aurait nécessité l’assentiment malgache, ce qui n’a pas été le cas – et en l’absence de réserves que la France aurait pu émettre sur l’Archipel des Eparses, – ce qui était devenu impossible du fait même du droit acquis par Madagascar et, en tout état de cause, de l’effectivité de la présence malgache aux Eparses -, cet Archipel doit nécessairement être considéré comme inclus dans le vaste territoire malgache. La souveraineté internationale acquise par Madagascar le 24 juin 1960 devait définitivement inscrire en droit et en fait cette situation.
Seulement, sciemment et entendant s’approprier les Iles Eparses , la France avait subrepticement et en catimini pris une initiative unilatérale le 1er avril 1960, c’est-à-dire la veille des accords franco-malgaches conclus le 2 avril 1960, matérialisée par un simple décret N° 60-555 qui place l’Archipel des Eparses directement sous l’autorité du ministre chargé des Départements d’Outre-Mer, le Préfet de La Réunion recevant, quelques années plus tard, délégation pour l’administration de ces îles. Il est à noter qu’en agissant ainsi les autorités françaises n’ont pas, contrairement à une exigence institutionnelle française, fait entrer ces îles dans l’une ou l’autre des catégories des collectivités locales ou territoriales limitativement définies au titre IX de la constitution française et cette situation subsiste aujourd’hui.
Ce fait doit être souligné comme étant déterminant quant au défaut de statut juridique de ces Iles Eparses en droit interne français.
La question de la territorialité même des Iles Eparses par rapport à l’organisation territoriale française pose donc, en droit français, question, laquelle, à ce jour, n’a toujours pas été résolue malgré l’intervention d’une Circulaire du 21 avril 1988 par laquelle le Premier ministre français précise d’ailleurs que « les Iles Eparses…n’ont pas de statut déterminé… » (sic) !
Et tout ceci contrairement à une jurisprudence et à une pratique légale bien établies puisque, au cas particulier de terres sur lesquelles, pour diverses raisons, et notamment au regard du droit international, la souveraineté française pourrait être jugée « incertaine » ou pourrait être contestée, le législateur est systématiquement intervenu, en application de l’article 53 de la constitution française, pour bien marquer et matérialiser par une loi spécifique que telle ou telle terre fait partie du territoire français.
C’est le cas des Terres Australes et Antarctiques françaises (par une loi du 6 août 1955), de Wallis et Futuna (par une loi du 29 juillet 1961), de Mayotte (par une loi du 24 décembre 1976), de la Polynésie française (par une loi du 6 septembre 1984), de la Nouvelle-Calédonie (par une loi du 6 septembre 1984), et de Saint-Pierre et Miquelon (par une loi du 11 juin 1985).
Faut-il ajouter aussi que le rattachement de ces Iles Eparses au territoire français, alors qu’elles ont un statut territorial indéterminé au regard de l’organisation territoriale elle-même, pose problème. En effet, l’article 53 de la Constitution française pose en principe que le consentement des populations intéressées est obligatoire avant toute cession, tout échange ou toute adjonction de territoire. Or, ce consentement fait ici défaut.
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LA NECESSAIRE REVISION DE LA POSITION FRANCAISE
C’est dire que même du point de vue du droit interne français, et au regard de la territorialité des Iles Eparses, c’est toute la question de la réalité de la souveraineté française sur ces îles qui se pose.
De rares juridictions françaises ont, à travers leurs décisions, constaté la souveraineté française sur ces îles en se référant au décret du 1er avril 1960, mais bien entendu, parce que de telles décisions ne sont opposables qu’aux parties aux litiges qui leur avaient été soumis, cela ne résout pas le problème de droit international que nous exposons et est, de toute façon, sans emport quant à la question fondamentale sur la réalité juridique de la souveraineté française sur ces îles tant en droit interne français que, a fortiori, en droit international.
En dernier lieu, faudrait-il alors croire, comme l’avancent certains, qu’en fait les Iles Eparses avaient donné lieu, avant la conclusion des accords du 2 avril 1960, à un marchandage entre Français et Malgaches aux termes duquel Madagascar obtiendrait la souveraineté sur l’Ile Sainte-Marie dont la majorité des habitants aurait semble-t-il voulu demeurer française en contrepartie du lâchage des Iles Eparses ? Mais, à notre connaissance aucun document diplomatique (échange de lettres ou de notes, démarches, etc…) ne permet de prendre une telle supposition pour vraisemblable, et les accords du 2 avril 1960 eux-mêmes ne font aucune allusion à un tel « arrangement ».
De plus, si marchandage ou arrangement il y avait eu, c’est logiquement au plus tard le 14 octobre 1958, date de la proclamation de la République malgache membre de la Communauté Française, qu’il aurait dû intervenir. Cette hypothèse transactionnelle paraît donc invraisemblable.
Se pourrait-il donc que nous nous trouvions, dans le cas des Iles Eparses aux noms si enchanteurs et évocateurs, dans la situation fâcheuse d’un territoire sur lequel le fait colonial français s’est quelque peu oublié ?
En d’autres termes, la France a-t-elle espéré, par le fait du prince, matérialisé ici par le rattachement par voie de décret un territoire apparemment non revendiqué – mais il est désormais, au moins depuis 1973, formellement revendiqué par Madagascar -, imposer et opposer le principe de l’effectivité qui, en droit international, signifie qu’une situation de fait, parce qu’elle existe et persiste sans contestation, donne naissance, sans autres conditions, à une situation de droit ?
Mais, par rapport à ce principe coutumier du droit international, l’on sait par ailleurs que les conséquences d’un simple décret, si elles ne s’accompagnent pas de faits sociaux significatifs permanents et stables (par exemple, l’établissement d’une colonie d’hommes et de femmes installés à demeure, l’implantation d’installations en dur, etc…) qui engagent le devenir du territoire, ne suffisent pas à créer cette effectivité recherchée. De ce point de vue, en particulier par référence aux éléments que nous exposions plus haut, Madagascar a, en plus du droit, plus de raison d’invoquer l’effectivité d’une présence permanente, stable et sans équivoque sur les Iles Eparses.
L’on sait aussi que ce principe de l’effectivité doit s’effacer devant une norme internationale impérative. Or, figurent parmi ces normes le principe de l’autodétermination et de la décolonisation consacré par la charte des Nations Unies et dont on voit mal comment la France pourrait s’en estimer déliée au cas particulier.
Comme on le voit, la question des Iles Eparses est épineuse et, a priori, la position de la France, dont la souveraineté aux Eparses semble s’envelopper d’un caractère virtuel, nous paraît difficilement soutenable…Madagascar ne semble d’ailleurs pas s’en émouvoir outre mesure…et à notre connaissance, ses autorités n’ont jamais entendu porter cette difficulté – sinon ce litige – devant la Cour Internationale de Justice des Nations Unies de La Haye, seule juridiction compétente dès lors qu’il y a entre Etats un litige territorial qu’ils souhaitent voir tranché juridiquement.
Autre élément déterminant : en 1975, se conformant au droit de la mer, Madagascar a étendu son plateau continental à 200 miles englobant les Iles Eparses.
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EVOLUTION ACTUELLE ET MODES DE RESOLUTION
Depuis que nous avions fait paraître cet article en juin 1999, dont nous ne faisons qu’en reproduire ici les termes, la question centrale n’a guère changée, et les éléments du dossier, puisque désormais la question des Iles Eparses constitue un contentieux à résoudre, demeurent et doivent être solutionnés, soit sélectivement, soit globalement.
En effet, les éléments du différend, tant sur le plan juridique qu’eu égard aux normes internationales, demeurent fondamentalement les mêmes, ceci en dépit des trois faits complexes suivants intervenus ultérieurement :
. ce n’est que par une loi du 21 février 2007, entrée en vigueur le 1er janvier 2008, que le statut des Iles Eparses (Bassas-da-India, Europa, Glorieuses, Juan-da-Nova et Tromelin) a été « régularisé », mais au seul regard de la Constitution française, par leur rattachement organique aux Terres Australes et Antarctiques françaises ;
. la présence permanente à Juan-da-Nova d’un détachement militaire français d’une quinzaine d’éléments, renforcé par des installations en dur, a par la suite été décidée d’autorité par la France seule pour un objectif bien précis: pouvoir, à toutes fins, revendiquer une présence effective qui, en l’occurrence et dans les circonstances de la cause, ressemble fort à une occupation ;
. la France et l’Ile Maurice ont, de leur côté, en prenant soin de ne point inviter Madagascar à la table des négociations, récemment conclu par la formule de la cogestion l’administration de l’Ile Tromelin, et dont la ratification, côté français, pose problème.
Au cours de notre mission diplomatique en France, de 2002 à 2008, la question de ces Iles Eparses, qui n’avait alors pas connu ces derniers développements, avait été abordée dans la discrétion voulue par les voies diplomatiques appropriées, ce dans la décrispation et dans un parfait esprit de dialogue compréhensif et de bonne volonté réciproque. La position malgache consistant à faire admettre le principe de la souveraineté exclusive de Madagascar avait été réaffirmée comme étant un préalable à toute autre évocation de solution à négocier mutuellement. Et cela avait été dûment noté par la partie française.
Depuis, et étant donné l’acte unilatéral français constitué par l’adoption de la loi du 21 février 2007 visée ci-dessus, aggravé par une présence militaire d’occupation, il faut reconnaître que non seulement le dossier n’avait pu se débloquer, mais il s’est au contraire complexifié à cause des trois faits français relevés plus haut.
En l’état actuel, l’évolution – voire la révision – du côté français est donc fortement souhaitable afin de parvenir à une solution mutuellement satisfaisante conforme au droit international et dans un esprit de coopération fondée sur des bases saines. L’opportunité de rouvrir les négociations sur des bases mutuellement acceptables est donc à susciter et à saisir à bon escient. Pour y parvenir, il n’y a toutefois pas lieu, comme s’y risquent certains esprits prompts à s’enflammer, à d’emblée placer la question des Iles Eparses devant le tribunal des revendications et à coup d’invectives.
Par contre, il appartient très certainement à la France de sérieusement envisager de considérer préalablement avec l’attention requise la juste position malgache.
Nous ne souhaitons pas que l’adage « Fraus omnia corrumpit » trouve application…
Cela lui évitera qu’à propos des Iles Eparses elle n’apparaisse point devant l’Histoire comme étant objectivement complaisante et prise à défaut devant les différents modes d’annexion territoriale accompagnée ici d’une occupation militaire, ce au moment même où elle a raison de dénoncer fortement un Président Poutine qui, lui, ne s’est pas embarrassé pour annexer par la force armée la Crimée, ce à la mode d’un très fâcheux «Anschluss » allemand des années noires précédant la seconde guerre mondiale.
Dans le cas précis des Eparses en effet, là où par référence à l’article 53 de la Constitution française il est question d’ « adjonction » territoriale, cette subtilité sémantique ne doit pas faire illusion pour conclure à un mode d’annexion, en tout état de cause contraire aux dispositions mêmes du dit article 53 puisque manque un élément essentiel : la nécessité du consentement populaire, sans bien entendu parler d’une infraction au droit international en vigueur, au moins depuis l’adoption de la charte des Nations Unies…Sur ce point particulier, sont en cause, entre autres considérations, les principes intangibles suivants : l’intégrité territoriale qu’impliquent les règles de la succession d’Etat et, accessoirement, celles résultant du droit de la Mer, s’agissant particulièrement des limites de la zone économique spéciale, mais aussi de l’unicité résultant de l’appartenance au plateau continental.
Concernant le seul point de vue du droit de la mer, une récente décision datée du 7 juillet 2014 de la Permanent Court of Arbitration des Nations Unies, basée à La Haye, a tranché en faveur du Bengladesh, au regard de la Convention internationale sur le Droit de la Mer, un litige vieux de dizaines et de dizaines d’années entre ce pays et l’Inde dans le Golfe du Bengal, la souveraineté et l’exploitation d’une vaste zone riche en pétrole et sources marines et sous-marines d’énergie et de pêche.
A la suite de cette décision, les deux pays ont retrouvé une nouvelle sérénité relationnelle.
Faut-il ajouter aussi que la même Cour a très récemment en ce mois de juillet 2016 rejeté les prétentions chinoises, lesquelles évoquaient des « droits historiques » qu’en fait la Chine s’est elle-même arrogée artificiellement (Taïwan adoptant la même position en appui), en multipliant sur les Iles Paracels de la mer méridionale du sud de la Chine des installations qui se veulent « permanentes » et significatives d’une effectivité territoriale.
La voie de l’arbitrage international, sous l’égide de l’ONU, est donc également une voie possible à explorer…
In fine, nous sommes convaincus que la position française est en train de bouger. A cet égard, nous vous invitons à lire nos deux autres articles parus sur ce même blog : « Recul français à propos des Iles Eparses ? », daté du 17/1/2017; et « La souveraineté des Iles Eparses, Ny Nosy Malagasy : point de la question », daté du 1/10/2017.
Jean-Pierre Razafy-Andriamihaingo ©
Carte parue dans « Madagascar Magazine » n° 14 de juin 1999
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Reproduction, même partielle, interdite des textes et illustrations
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